一、检察机关提起公益诉讼的制度建设背景及意义

        我国宪法第129条规定：中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。党的十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。2015年5月，习近平总书记主持中央全面深化改革领导小组第十二次会议时又指出，党的十八届四中全会提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度，目的是充分发挥检察机关法律监督职能作用，促进依法行政、严格执法，维护宪法法律权威，维护社会公平正义，维护国家利益和社会公共利益。2015年7月1日，十二届全国人大常委会第十五次会议通过决定，授权最高人民检察院在13个省、自治区、直辖市开展为期两年的检察机关提起公益诉讼试点工作。试点工作接近尾声时，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第三十五次会议，专题听取试点工作开展情况汇报，对试点工作给予充分肯定，并对公益诉讼立法提出明确要求。2017年6月27日，十二届全国人大常委会第二十八次会议决定对《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国行政诉讼法》作出修改，正式建立检察机关提起公益诉讼制度。依据修改后的《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，检察机关提起民事公益诉讼的范围是生态环境和资源保护、食品药品安全领域的案件；提起行政公益诉讼的范围是生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域的案件。6月30日，最高人民检察院下发《关于全面开展公益诉讼工作有关问题的通知》，要求全国检察机关从2017年7月1日起全面开展公益诉讼工作。2018年3月2日，最高人民法院、最高人民检察院联合出台《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，丰富和完善了中国特色的检察公益诉讼制度，为统一办理检察公益诉讼案件提供了法律依据。

       二、自治区党委出台《关于支持检察机关全面开展提起公益诉讼工作 进一步推动法治宁夏建设的意见》的主要精神

       自全国检察机关全面开展公益诉讼工作以来，宁夏自治区检察院高度重视，成立了由检察长担任组长的公益诉讼工作领导小组，制定了全区检察机关开展公益诉讼工作的实施意见。3月14日，自治区党委办公厅印发《关于支持检察机关全面开展提起公益诉讼工作 进一步推动法治宁夏建设的意见》。《意见》强调，建立检察机关提起公益诉讼制度，是党中央在全面依法治国背景下构建国家权力监督制约体系的一项重大制度设计，是全面深化改革的一场重要举措，有利于优化司法职权配置，推进法治政府建设，有利于发挥检察机关法律监督职能作用，维护国家和社会公共利益。《意见》要求检察机关牢牢抓住“公益”这个核心，突出监督重点，敢于监督、敢于碰硬、抓住公益受损的严重问题履行监督职责，推动行政机关主动履职、主动纠错。《意见》还对行政机关支持配合检察机关开展公益诉讼工作、人民法院依法审理公益诉讼案件、检察机关与监察机关沟通衔接均提出了要求，同时要求各级政府要将检察机关在提起公益诉讼中所需的调查取证、咨询鉴定、检测评估等费用纳入财政预算，并向检察机关提供行政执法相关信息数据。该《意见》的出台为我区检察机关开展公益诉讼工作提供了重要制度保障。

          三、我市开展公益诉讼工作主要情况

（一）公益诉讼案件办理及案件线索摸排情况

 2017年7-12月，全市共办理行政公益诉讼案件6件。其中利通区2件，青铜峡院、盐池院、同心院、红寺堡院各1件，基层院办理公益诉讼案件达到全覆盖。

 2018年1-3月，全市已立案办理行政公益诉讼案件2件（盐池院、同心院）；摸排出行政公益诉讼案件线索12件。其中盐池院5件、青铜峡院3件、红寺堡院2件、同心院1件、利通区1件。

所办案件类型有土壤环境污染、林地破坏、滥采矿产资源致生态破坏、非法占用土地，均属于破坏生态环境和环境资源。

（二）主要工作情况

1、加强理论学习，提高思想认识和业务素能。全市检察机关把开展公益诉讼工作作为落实“健康中国”“美丽中国”战略的一项重要任务来抓。组织人员积极参加高检院、区检院召开的关于检察机关开展公益诉讼工作会议，深刻领会曹建明检察长等领导同志关于检察机关开展公益诉讼讲话精神。认真学习十八大提出的“探索建立检察机关开展公益诉讼监督制度”的改革理论，学习中央全面深化改革领导小组第十二次会议审议通过的《检察机关提起公益诉讼试点方案》。学习借鉴2015年7月全国人大常委会授权13个省份检察机关开展公益诉讼工作试点以来办理公益诉讼案件积累的经验及高检院公益诉讼专刊登载的2017年7月全国检察机关全面实行公益诉讼工作办理的典型案例和高检院召开全国公益诉讼工作会议各地的经验介绍。学习修改后的民事诉讼法、行政诉讼法，学习两高下发的《检察机关办理公益诉讼案件适用法律的解释》，积极参加高检院、区检院组织的公益诉讼工作业务培训。市院也于去年11月份组织人员开展了公益诉讼的学习培训。

2、加强组织领导并统一制定工作实施方案进行工作指导。2017年市院和基层院成立公益诉讼工作领导小组，检察长任组长，主管领导任副组长，民行、侦监、公诉、控申、案管等部门人员为成员，领导小组下设办公室，民行部门负责人任主任。各院根据本地实际结合高检院工作要求制定了检察机关开展公益诉讼工作实施方案。2017年7月，市院制定下发了《全市检察机关开展公益诉讼工作实施方案》，明确了加强公益诉讼业务学习、开展专项监督、进行公益诉讼工作宣传、强化工作指导、加强业务培训、强化人员配置、公益诉讼工作检察长亲自抓、亲自过问、建立与行政执法机关工作协调机制等内容。市院、基层院检察长亲自抓、重点抓，加强公益诉讼工作的调研，对工作中出现的问题积极予以协调解决。2017年以来我市公益诉讼工作有计划、有步骤认真开展。2018年，我市两级院以开展食品药品安全领域、黄河流域（宁夏段）生态环境和资源保护、医疗废物处理三个公益诉讼专项监督活动，开展非诉执行专项监督、行政执法专项监督（简称“五个专项监督”）为抓手，认真加大公益诉讼案件的办理。制定了本地区开展五个专项监督实施方案，成立了专项监督活动领导小组，检察长为组长，加强领导和工作指导。3月21-13日，市院加强公益诉讼工作的业务指导和工作督导。市院主管领导和民行处处长对基层进行调研督导，内容包括了组织学习全区民行检察工作会议时检和李检讲话情况；熟悉掌握区检院印发的四个专项活动和市院制定印发的3个工作实施方案内容情况；结合实际各院制定公益诉讼、非诉执行实施方案和线索摸排情况；虚假诉讼和公益诉讼案件办理情况；确定的上半年完成的民行案件和公益诉讼案件办案任务；提出工作中存在的问题和工作建议。

3、强化基层院办案，上级院加大工作指导力度。一是各院成立检察官办案组，主管领导为主任检察官，带领办案组人员找准工作切入点一起摸排公益诉讼案件线索，共同调查核实案件证据。二是增加部门办案人员，配强公益诉讼办案力量。选拔有自侦侦查经验和公诉出庭经验的同志到民行科，提高案件证据收集和出庭公诉水平。三是市院加大公益诉讼工作指导力度。市院对各院线索摸排环节和立案审查、督促整改、提起诉讼工作进行相应的工作指导。高检院也下发公益诉讼文书格式规范，出台民事公益诉讼、行政公益诉讼办案指南，规范案件办理。

4、选准工作切入点开展公益诉讼案件线索摸排。开展食品药品安全领域公益诉讼专项监督，重点关注未经许可生产经营食品和保健食品以及食品和保健食品标签虚假标识声称违法行为，重点关注利用网络、会议营销、电视购物、直销、电话营销等方式违法营销宣传、欺诈销售食品和保健食品违法行为，重点关注未经审查发布保健食品广告以及发布虚假违法食品、保健食品广告违法行为，重点关注监管部门在食品、保健食品欺诈和虚假宣传等问题监管方面的不作为、乱作为等行政违法行为。在办理该领域的公益案件时，民事公益诉讼中要重点关注涉嫌欺诈和虚假宣传的食品和保健食品生产经营者、广告经营者、广告发布者和广告代言人的违法行为，行政公益诉讼中要重点关注食药监、质检、工商、新闻出版广电管理等部门在监管过程中是否存在违法行使职权或不作为的情形。

开展黄河流域（宁夏段）生态环境和资源保护专项监督，重点关注黄河流域水污染、土壤污染、固体废物污染、大气污染等环境污染问题；水土流失、生物多样性减少等生态破坏问题；破坏水资源、土地资源、矿产资源、林业资源、草原资源等损害资源问题。

开展医疗废物处理专项监督，重点监督医疗废物的收集、运送、贮存、处置以及监督管理，既要对产生医疗废物的各类医疗机构进行监督，也要对从事医疗废物集中处置机构的监督，还要对卫生、环保行政部门履行职责情况进行监督，根据情况开展民事或者行政公益诉讼工作。

5、加强宣传，营造氛围。利用检察微博客户端、公众号、微信群进行检察机关公益诉讼宣传。2017年以来全市两级检察机关加强了对公益诉讼宣传工作，重点宣传检察机关开展公益诉讼工作职能和取得良好政治效果、法律效果、社会效果的典型案例。通过宣传正确引导社会预期，为检察机关办理公益诉讼案件营造良好舆论氛围。2017年下半年两级院组织开展了“民行检察宣传周”活动，制作宣传展板、宣传画页、悬挂横幅、走上街头向社会广泛宣传。2017年8月份利用行政执法专项检查活动时机，在与各行政执法部门领导和执法人员召开的行政检察检查情况反馈及两法衔接座谈会上，对涉及开展公益诉讼领域的行政执法部门，积极向其介绍检察机关已开展的公益诉讼。重点介绍了全国人大已经通过修改的《民事诉讼法》《行政诉讼法》增加检察机关提起民事、行政公益诉讼规定，修订的两法已与去年7月1日正式实施；进行了检察机关全面实行公益诉讼工作的职能宣传，就公益诉讼性质、办理案件范围、办案方式、办案工作机制等进行了讲解。今年3月20日，市院主管领导牵头组织市院侦监部门和民行部门人员与吴忠市市场监督管理局领导和法制、稽查部门人员召开行政执法与检察监督工作联席会，会上市院认真介绍了检察机关开展公益诉讼人大和两高先后出台的决定和修改的法律规定、介绍了检察机关开展公益诉讼的相关内容和工作要求，积极争取行政执法部门对检察机关开展公益诉讼工作的支持。2018年3月份，各院根据公益诉讼工作需要编制本院开展公益诉讼工作宣传手册及宣传材料。市院针对行政执法部门人员和人民群众不同分别制定编制了不同的公益诉讼宣传册。

6、积极向人大、党委和政府汇报检察机关开展公益诉讼工作，争取人大、党委和政府的工作支持。2017年9月，市院积极向市人大、党委汇报公益诉讼工作开展，市委和市政府办公室联合下发通知，全文转发了《吴忠市人民检察院开展公益诉讼工作的意见》。自治区检察院也推动工作，今年3月，自治区党委办公厅印发《关于支持检察机关全面开展提起公益诉讼工作，进一步推动法治宁夏建设的意见》的通知，有力推动公益诉讼工作开展。

四、下一步开展公益诉讼工作安排

1、2018年全市检察机关将重点开展食品药品安全领域、黄河流域（吴忠段）生态环境和资源保护、医疗废物处理三个公益诉讼专项监督活动（以下简称“三个专项监督活动”）。活动共安排了五个阶段：

第一阶段——排查问题线索，建立台账，由各县（市）区院报市院（2018年3月7日至4月7日）两级院要主动与“三个专项监督活动”相关行政职能部门联系对接，学习涉及三个领域的法律、法规、规章、政策及部门职能，积极发现问题，摸排公益诉讼案件线索，建立线索台账，详细登记线索名称，确定办案目标和完成时限，明确“时间表”“路线图”。市院将全市线索台账于4月7日前层报自治区院民行处备案。

第二阶段——确定重点，调查取证，审查立案，由市院报自治区院（2018年4月7日至6月7日）对摸排发现的公益诉讼案件线索要分析研判，确定重点线索，积极采取调查措施固定证据。符合立案条件的，基层院报市级院审批立案，三日内层报自治区院、高检院备案。重大、疑难、复杂案件线索层报自治区院会商后立案。

第三阶段——发出诉前检察建议，履行诉前程序（2018年6月7日至7月7日）公益诉讼案件立案后，继续调查完善证据，明确监督对象和法律依据，选择时机进入诉前程序。基层院检察建议报市级院审批，三日内层报自治区院、高检院备案。

第四阶段——遇到困难问题报市院，由市院、自治区院建立挂牌督办台账（2018年7月7日至9月7日）两级院在办理公益诉讼案件过程中遇到困难问题需要自治区院解决的，层报自治区院。自治区院对全区存在障碍和阻力的案件建立台账，进行挂牌督办，并选择时机深入相关地区进行现场督办。

第五阶段——上级院对督办结果进行跟踪监督，根据情况提起诉讼（2018年9月7日至2018年11月7日）市级院和自治区院对挂牌督办案件的督办结果将持续关注、跟踪监督。符合起诉条件的公益诉讼案件，层报自治区院审批，全区前5件起诉案件层报高检院审批。

2、认真在全市检察机关开展非诉执行专项监督。通过开展对法院立案和执行环节行政部门移送的非诉执行案件的专项检查，从中发现行政执法部门不认真履职造成国家利益和社会公共利益受到损害的案件线索。

3、认真在全市检察机关开展行政执法专项监督。通过开展专项检查从中发现行政执法部门在办理行政许可和行政处罚中违法法律规定或违反办案程序行使职权、超越职责权限和怠于履职致使国家利益和社会公共利益遭受损失的公益诉讼案件线索。

4、借鉴学习他院办理公益诉讼案件的经验，提高我们的办案水平。去年7月份以来，我市各院办理了一些行政公益诉讼案件，但各院尚无刑事附带民事公益诉讼案件办案经验。为了加大公益诉讼案件的办理，就刑事附带民事公益诉讼案件办理注意学习西夏区基层院办理该类型案件经验。今年4月初，市院将组织全市民行部门人员到银川市西夏区检察院学习该院公益诉讼案件办理，特别是刑事附带民事公益诉讼案件办理经验。

5、市院继续加强公益诉讼工作调研。加大公益诉讼案件办案指导和工作督导。

6、办理一批有社会影响的公益诉讼案件。基层院要积极主动摸排线索，加大调查力度，固定完善证据，办理一批有实效、有影响的公益诉讼案件。